固原副中心城市建设的现状与对策
投稿:nxgyrd   信息来源:   日期:2018年07月12日     【打印】【关闭

 

  市人大常委会主任  罗永红

 

  2018年6月

 

 

 

 

  固原作为自治区省域副中心城市和陕甘宁革命老区振兴规划中心城市,在带动区域经济社会发展中具有重要意义。为了深入推进副中心城市引领城乡一体化,提升城市聚集力和承载力,为市委、政府科学决策提供依据,我们按照市委关于开展大调研活动的实施方案,就固原副中心城市建设情况进行了专题调研。

 

  一、基本现状

 

  近年来,固原市城市建设突飞猛进,城市规模迅速扩大,城市功能不断完善,城市特色日趋凸显,城市集聚效应逐步显现,吸纳农业转移人口能力明显增强,宁夏副中心城市地位得到发展和提升。

 

  一是城区规模和人口迅速扩大。固原撤地设市前,原城市建设用地范围仅集中在老城区文化街、中山街一带,建成区面积不足10平方公里,人口不足10万人。撤地设市16年来,城市建成区面积先后通过两次大规模的扩展。其中2002年至2011年集中建设新区,面积扩展10平方公里,建成区拓展速度约1平方公里/年;2012年至现在集中建设西南新区,面积扩展10平方公里,建成区拓展速度约1.7平方公里/年。截止目前,城区建成区面积增加到44.1平方公里,常住人口发展到26万人,分别为2002年的4.4倍和2.6倍。

 

  二是城市基础设施不断完善。历经16年的建设,城市道路、管网、供水等一大批基础设施和公共设施相继投入使用,燃气、集中供热、垃圾和污水处理、海绵产品等一大批清洁能源、生态文明设施实现零的突破并跨越式发展,城市基础设施水平提升明显。截止目前,建成区道路长度238公里,密度6.8公里/平方公里;排水管道长度296公里,密度8.46公里/平方公里;一二污水处理厂相继建成并提标改造,处理规模4万吨/天,污水处理率90.3%;生活垃圾无害化处理量13.8万吨,处理率100%;城市供水综合生产能力8.8万吨/天,年供水总量940万方;天燃气管道长度360公里,储气能力3.8万方。

 

  三是城市风貌基底逐渐显现。以东岳山、古雁岭、长城梁和清水河等山脉水系形成的“川”字型生态格局,构建了城市发展的生态脊梁;以“四区、五园、多中心”形成的城市布局结构,构架了城市发展的空间格局;以古城墙遗址公园、博物馆广场和城隍庙片区改造、南城路外立面改造、东海宋家巷改造、清水河综合治理等为代表的城市更新改造项目的实施,使古“回”字城墙、汉唐建筑风格、原生态河流景观等历史风貌逐渐彰显;以青灰、暖红、月白为主导的城市建筑环境色彩和10层以下建筑高度的控制,体现了古朴灵秀的城市地域特色。

 

  四是民生环境和质量明显改善。在城市建设中坚持问题导向,突出民生福祉,着力于改造老旧小区、新建公园广场、实施旧城改造、集中治理清水河,通过一大批民生项目的实施,提升社会发展质量,增强市民的获得感和幸福感。利民小区、公安小区等已实施的海绵化改造小区成为市民翘首期盼的样板,古城墙遗址公园(一期)、九龙公园以及街头绿地广场成为市民散步休闲的乐园,清水河治理已基本解决了城市水体黑臭问题,旧城改造改善了10万多人的住房品质。截止目前,市区人均道路面积30.4平方米、人均公园绿地面积24.8平方米、建成区绿地率34.1%,市民居住生活环境质量得到大幅提升。

 

  固原城市建设飞速发展,深入分析其内在动力,我们认为有几条基本经验值得肯定:一是坚持城市发展定位不动摇。自治区对固原副中心城市战略定位和市委关于固原生态园林和文化旅游城市特色定位,是对固原城市发展历程和自身条件、外界环境和发展空间、扮演角色和竞争位置的科学总结,是对城市个性的认识和潜能的挖掘。实践证明,固原城市定位对当地经济社会发展起到了至关重要的导向作用,特别对城市经济发展、结构空间合理布局起到了极其重要的指导作用。必须一以贯之地坚持,一届接着一届干,一张蓝图绘到底,以谋求城市更加繁荣,走出一条具有地区特色的城市发展道路。二是坚持多元融资。城市建设离不开大量资金需求,必须综合运用政府、市场两种资源,充分发挥财政的引导作用,有效撬动社会资本参与,才能破解资金难题。近5年来是固原城市建设最快、资金投入最多的时期,自治区宁南区域中心城市和大县城建设项目连续5年给予资金补助支持16.22亿元,建成了一大批城市部件和物件。从2016年起利用棚户区改造政策,撬动社会资本70亿元参与旧城改造,腾退土地1.6万亩,建成房地产开发面积200万平方米;成功争取国家海绵城市建设试点补助12亿元,利用PPP模式引进社会资本16亿元,使城市水环境质量得到大幅提升。三是坚持建设与管理并重。城市建设是管理的基石,管理是建设的保障。对于基础设施相对完善的城市来讲,应该“三分建设、七分管理”;但对固原来讲,建设与管理应该齐头并进、不可偏颇。新区和西南新区由于基础设施和公共服务产品相对完善,城市干净整洁,轮廓相对清晰,通过强化管理提升市民的获得感和幸福感;老城区由于基础设施条件差,特别是道路、地下管网不完善,管理工作既使经过多轮的改革和强化,也难以达到预期效果,难以有效改变城市脏乱差问题,通过强化城市更新改造来提升内生素质和外在形象。

 

  二、存在的问题

 

  固原城市建设日新月异,发生了翻天覆地的变化,成绩有目共睹,但压力和问题不容小觑。

 

  一是城市现状不符合省域副中心城市定位。全国265个地级城市中仅有37个省域副中心城市。省域副中心城市要求具有较强的经济实力和一定的人口规模,不仅要比周边城市有相对优势,而且要拥有自己独立的辐射范围。从当前情况看,固原人均GDP、人均财政收入、人均规模以上工业企业利润、经济协调度、资本密度指标评分分别为全国倒数的第11、第3、第8、第5和第4,远低于周边平凉、白银、庆阳、中卫等城市评分名次。从未来发展看,平凉、庆阳进入国家关中平原城市群建设,白银进入国家兰州白银自主创新示范区和甘肃兰白城市群建设,中卫进入自治区沿黄城市带和银川都市圈建设,而固原作为三省会城市交汇地带,伴随着清水河城镇产业带项目支持政策的取消,被边缘化痕迹明显,省域副中心城市感不强。

 

  二是基础设施配置标准较低。从总体布局看,老城区、新区、西南新区基本割裂,道路联系性和功能融合性都比较差;老城区传统商业品质低,棚户区和城中村面积大,新城区配套严重不足,产城融合、职住平衡明显不够;局部建筑高度失控,影响城市天际线,破坏山城风貌;缺乏特色街区、街道和节点等。从指标体系看,城市供水、燃气、道路、污水处理、绿化等指标远低于自治区平均水平,有些指标差距在1倍以上。从运行状况看,城区路网体系虽初步形成,但标准低、密度小,路幅结构、交叉口等处理不合理,车辆通行能力差,慢行系统还未建立,特别是文化路中山街政府街等城市主干道地下塌陷问题突出,北京路路面裂缝问题严重,高红路利民街开城路等重要次干路断头问题还未打通,东关北街、中山北街路面坑坑洼洼;地下管网系统紊乱,路由等基础性资料缺失,排水体系尚未完全建立,建成管网又长期带病运行,变形、沉积、腐蚀、脱节等问题突出,雨污分流区错接问题严重,合流制管网占总量的55%,现状标准仅能满足半年一遇,城市防洪能力差、安全性能低;城市供水能力与供水需求矛盾突出;供气稳定性低,燃气管道建设滞后,普及率低;海绵城市建设难以彻底解决暴雨条件下的内涝和污染问题,清水河治理难度大,污水处理能力差,不能满足生态文明建设需要;“城市病”不断加重,公共停车场建设滞后,交通拥堵、停车难问题凸显,垃圾收集点、转运站、公厕等环卫设施数量不足、分布不合理、建设标准低,不同程度出现“垃圾围城”等现象。

 

  三是规划管理效果不明显。规划体系虽比较健全,既有总体规划、控制性规划和修建性详细规划,也有道路、供排水、防洪等专项规划,但由于规划设计单位水平差,或设计单位资质高而实际操控人员能力差,或不深入调研、不充分听取意见建议随意胡乱规划,致使规划成果与现实不符,甚至照搬照抄,缺乏指导性;各规划间特别是各专项规划相互缺乏有效衔接和统筹,加之受行政领导岗位调整引起的工作思路和方法微调,导致规划执行随意性较大、落实不够到位。城市管理虽经改革和下沉,但体制依然不畅,规划、建设与管理(包括园林)分割突出,综合执法体制改革滞后,“九龙治水”现象严重,没有形成工作合力;市民环保意识不强、公德意识差、陈规陋习多,破坏市政公共设施现象时常发生,形成“少数人治理、多数人糟蹋”的尴尬局面;市区自来水和污水处理业务划转归相关国企负责,市级层面协调困难,行业监管难度加大;市区城管执法、环卫清扫保洁车辆废旧、无牌无证上路问题突出,机械化、信息化水平低;规划区内违法违章建设、集体土地私下卖买问题依然存在,查处手段和处置办法单一;城市规划管理技术手段落后,数字化管理中心平台已建成,但无数据采集系统,未普查和建立城市物件和部件数据库,利用大数据和信息化手段分析、管理和预警城市不够,规划管理的层次和水平始终处于低位运行。

 

  四是建设资金严重不足且不持续。从2016年统计情况看,市区城市维护建设资金(财政性资金)共支出4.7亿元,仅占全社会固定资产投资的1.2%、地方项目投资的2.2%。而资金来源中,79%属于中央和省级财政拨款,市级支出来源全部为城市建设维护税。虽然市区城市建设维护税收入每年都在递增,但相比较于规模宏大的城市建设需求来讲,只能是杯水车薪,难以为继。且随着国家政策调整和政府债务风险化解工作的深入推进,再加上自治区清水河城镇产业带项目资金支持政策的取消,城市基础设施维护建设资金将面临严重短缺且不持续窘境,甚至会举步维艰。

 

  三、对策建议

 

  自治区第十二次党代会明确提出:“城市发展要树立精明增长理念,尊重城市发展规律,创新城市治理方式,全面提高城市规划建设管理水平。要更加注重自然生态保护和历史文化传承,更加注重发掘特色优势,推动特色发展、错位发展、个性发展”;市委四届三次全会提出要按照生态园林和文化旅游城市定位,以副中心城市引领城乡一体化。这为固原的城市建设指明了方向,定位准确,目标明确,关键是结合实际,创造性地抓好落实。

 

  一要切实提升宁夏副中心城市战略地位。要坚信生态园林和文化旅游城市、宁夏副中心城市的定位不动摇,借助十九大报告提出的“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,强化举措推进西部大开发形成新格局”政策机遇,主动对接关中平原城市群、宁夏沿黄城市带和兰白城市群,加强区域交通链接,早日动工建设中卫到固原城际列车,积极争取并预留与银西、银兰高铁连接线空间,组团发展固原-平凉-庆阳经济圈,充分发挥地理中心优势,打造“陕甘宁增长三角”枢纽城市,增强城市影响力。实施“强心”战略,加强与周边县域、海兴新区的连接,构建宁南1小时城市圈,提升区域中心城市的首位度。综合运用旅游经营逻辑,深入挖掘和包装毛泽东、成吉思汗两大世界伟人与六盘山这一世界唯一资源,开展全域旅游,形成旅游人气,增强生态经济圈旅游吸引力。

 

  二要不断完善和创新城市建设工作思路。针对当前城市规划建设管理存在的突出问题和新时代、新形势、新任务提出的新要求,调研组认为,副中心城市建设已不单纯是加快城市发展和城市经济,也不单纯是城市环境综合整治,而是城市经济、社会、文化、生态各方面的全面转变和全新发展。因此,要突出“美丽”、“生态”主题,既要讲“面子”,更要讲“里子”;既要讲“景观”,也要讲“生态”;既要讲“大环境”,也要讲“小空间”;既要讲“市容”,也要讲“繁荣”。要重点叠加国家和自治区政策机遇,以“山、水、城”为基盘,以绿色为基调,以清水河为主要水系,北京路、上海路、九龙路、文化路、中山街等主干道为骨架,以海绵城市和城市双修为推手,加强城市轮廓线、城市景观轴、出入口森林公园、古城墙遗址公园绿带、清水河治理等节点建设,完善城市地下管网,建设城市水生态环境,使城市能够呈现出外围山体环抱、碧水穿城而过、绿楔点缀其间的大空间、大绿地布局结构,形成独特的城市文化和舒适的城市环境。

 

  三要致力于开展城市设计。城市设计是介于城市规划与建筑设计之间,落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。城市设计的缺位,是造成我市城市风貌不明显、城市特色不显著的主要原因之一。要全面开展城市设计工作,从整体平面和立体空间上统筹布局城市建筑,协调景观风貌,体现城市特色。要集中开展老城区、新城区、棚户区改造等重点片区,城墙遗址公园、清水河两岸、古雁岭周边等重要地段文化路、行政中心周边、兴德门等主要地块,以及城市的建筑风貌、特色风貌、环境设施等城市设计工作。要突出丝路古城和文化旅游特色,明确城市空间格局、公共开放空间、交通引导、建筑风貌和城市夜景,注重城市天际线、轮廓线和街道立面,建设滨水岸线和水体修复,体现特色街区和民族风情。要通过立法形式将城市设计工作固化,明确其法律地位。

 

  四要扮美扮亮城市出入口。城市出入口是城市对外的门户,代表着城市形象。我市有南、北、西三个出入口,特别南北出入口的环境问题严重影响到城市形象,必须下大力气进行整治和扮美扮亮。西入口作为高速公路重要出入口,要整合人民公园、行政中心广场、儿童公园等绿地广场,提升绿化品质,形成森林公园,高标准塑造绿化景观;将高速公路收费站西移,利用原址打通新区、老城区与西南新区通道;结合交通设计,合理布局城市雕塑;集中力量整治汽车站、长城梁加油站、派胜南侧营业房环境,清除垃圾、杂物和杂草,对乱搭乱建建筑物坚决拆除,提升环境卫生水平和景观环境;对上海路、古雁岭及城市规划设计展览馆灯光进行改造,加强夜间照明和景观效果,实现绿化、美化和亮化。南入口要从清水河工业园区开始,结合九龙半岛公园,重点建设和提升清河路两侧宽幅绿化带,集中整治道路两侧环境,清理整顿南河滩大桥东侧临时停车场、8672部队门口临时摊点,对南河滩菜市场周边环境开展长期性治理措施,确保治理效果。北入口要高品质建设清水河湿地公园、北海湿地公园,种大树、建大绿,以湿地公园品牌提升城市形象。

 

  五要补齐城市基础设施的短板。组织实施一批城市基础设施建设项目,打通断头路,对城区管网全面清淤修复,整治排水管错接乱接问题,杜绝随意向雨水管网排放污水行为,确保城市安全;调整住房供应结构,改变政策导向,推行“公共租赁住房”制度,建立健全购租并举的住房保障体系,支持房地产开发企业由卖房向租房转变,对未海绵化改造的70多个老旧小区分轻重缓急系统改造,提高群众对住房的满意度;充分利用国家政策机遇,对现存棚户区拆迁改造,因地制宜引进新业态项目,既改善群众居住生活条件,又延续和创新产业发展;加强对清水河水环境治理,组织实施污染控制、景观绿化、生态岸线恢复、河道水体等项目,还清水河水质纯净、水色清澈的历史风貌,条件具备时增加动态景观和亲水平台项目,让市民充分享受水流的纯洁与清凉;拓展海绵城市建设范围,试点结束后对未实施的海绵城市建设项目有计划逐年改造,确保以海绵城市建设促城市基础设施完善,建设城市生态文明;组织对城市交通及交叉路口进行设计和论证,提高公交分担率,健全交能信号指挥系统,积极推进交通信号智能化,合理疏导交通流量,采购建设一批环卫设施和车辆,有效缓解“城市病”。

 

  六要改革行政管理体制和投融资渠道。建议在国家机构改革基础上,组建固原市城市建设委员会,设副厅级专职主任,具体负责协调和管理城市规划、建设、管理、国土等部门;为理顺工作关系,原州区综合执法局局长兼任市住建局(市城市管理综合执法局)副局长。改革环卫清扫保洁管理体制,通过政府购买服务方式向社会公开采购道路清扫保洁权。改革公园绿地管理体制,借鉴PPP模式,对海绵城市试点建设项目和产品(除老旧小区改造项目外),由项目公司负责运营管理,政府按绩效付费;其他公园绿地由政府负责制定维护标准和付费办法,市场化运作专业公司进行运营维护。改革自来水与污水处理监管办法,对六盘山水务公司实行双重管理,回购城区污水处理厂。加快推进数字化城管中心平台建设,提升城市管理的信息化水平和科学决策水平。拓宽投融资渠道,在积极争取国家、自治区政策资金支持的同时,通过政策引导、资源配置和特许经营等办法,撬动社会资本特别是民间资本参与城市建设,认真筛选和甄别有收益的项目,推广PPP模式,激发市场活力。

 

  七要进一步强化对市民的教育和管理。市民是城市的主人,市民素质决定了城市的水平。更将提高市民素质作为最要紧的事提到议事日程,教育广大市民以步步深化、久久为功之力,共同维护和治理城市。要通过新闻媒体、自媒体、微信及博客等方式加强思想教育和法制教育,提高广大市民共同维护城市建设成果的主动性和自觉性;曝光一批随地大小便、随意乱扔垃圾等行为,校正市民不文明行为;通过立法形式加大对不文明行为的严管和处罚力度,杜绝随地吐痰、随地大小便、脏水污水乱泼乱倒、垃圾乱堆乱放、随意损坏公共设施,纠编不法行为。充分发挥城市居民委员会作为城市居民自我管理、自我教育、自我服务的民主管理作用,组建义务监督管理员,强化对不法不规行为的监管。出台文明城市建设制度化文件,汇聚全市各种资源、力量,建立文明城市创建常态化机制。

 
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