设区的市如何做好地方立法工作
投稿:nxgyrd   信息来源:   日期:2018年07月12日     【打印】【关闭

 

  市人大常委会副主任  成世杰

 

  (2018年6月)

 

 

 

 

  地方立法是我国立法体系的重要组成部分,具有地方性法规制定权是各级人大及其常委会行使地方国家权力的一种重要表现形式。2015 年3 月,十二届全国人大三次会议修改立法法,赋予所有设区的市地方立法权。2016年3月自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《关于确定吴忠、固原、中卫市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方法规的时间的决定》,我市正式获得地方立法权。行使地方立法权两年多来,固原市人大常委会按照“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的总要求,围绕全市工作中心,立足固原具体实际,坚持以人为本的立法理念,本着“不抵触、有特色、可操作”的原则,坚持依法立法、科学立法、民主立法,有计划、有步骤、有重点地开展立法工作,着力解决了一些立法工作中的现实困难和问题,实现了我市立法工作的扎实起步和良好开局。

 

  一、基本情况

 

  (一)地方立法权的意义

 

  赋予设区的市地方立法权是党的十八届四中全会作出的重大决策部署,是党中央全面推进依法治国的重要举措,是协调推进“四个全面”战略布局和推进国家治理体系、治理能力现代化的必然要求,加强地方立法工作,对于促进地方民主法制建设具有重要意义,这在我国地方法治发展史上具有里程碑意义。

 

  立法是法治的基础。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。建设法治体系的内容很多都涉及地方立法,需要对地方立法权的配置进行合理布局。赋予所有设区的市地方立法权,有助于进一步完善国家立法体制和法律体系,使立法权的配置更加科学、合理。同时,地方可以根据本地具体情况制定地方性法规,有助于地方政府的职能转变和服务质量的提高,建设法治政府、责任政府和效能政府,进而推进中国特色社会主义法治体系建设进程。扩大地方立法权是坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。人民代表大会有立法、监督、人事任免、重大事项决定四项权力。立法法修改以前,大部分的市级人大只享有监督、人事任免和重大事项决定权,没有地方立法权。没有地方立法权,大部分市级人大及其常委会的职能就不完整,无法充分发挥人大在地方经济社会发展中的积极作用。把地方立法权扩大到所有设区的市,是对人民代表大会制度的具体落实和实施,是新时期坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。

 

  (二)设区的市立法权限

 

  《立法法》明确规定:设区的市人大及其常委会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。立法权限是立法体制的核心内容。具体到立法工作中,需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的具体范围作进一步解释。同时,设区的市地方立法权限还涉及到其与地方政府规章、自治区地方性法规的权限划分问题。对设区的市的立法权限的准确理解和把握是设区的市开展地方立法首要研究和解决的问题。

 

  (三)我市的立法需求

 

  获得地方立法权后,根据市委的要求和我市实际情况,市人大常委会为推进“四个固原”建设提供法制保障,制定出切合实际的地方性法规立法规划,通过本次深入的调研,深刻地感觉到我市在以下三个方面还有着较大的立法需求。

 

  1、城市建设与管理方面需要制定地方性法规。固原市加快推进城镇化建设,城市建设项目多、任务大、发展快,但城市管理滞后、市容卫生状况较差、公共设施破坏严重。有必要制定更加科学、更加符合实际、更加符合国家法律和人民意志的地方性法规,既推动城镇化建设步伐,促进政府依法行政,又能更好的保护人民的利益。

 

  2、环境保护方面需要制定地方性法规。近年来,我市以生态文明建设为统领,以改善环境质量和建设“美丽固原”为目标,坚持在发展中保护、在保护中发展的理念,着力解决影响人民群众健康和可持续发展的突出环境问题,持续改善城乡生态环境质量,全力保障生态环境安全,为全面建设富裕文明和谐幸福新固原提供了良好的环境支撑。但固原工业发展起步晚、城镇化发展速度快,生态环境又比较脆弱,加强地方立法势在必行,尤其是在五个重点方面需要做到有法可依、依法管理、依法保护、依法推动,即城乡饮水安全水源工程及输水线路的保护与管理;红河、茹河和渝河、葫芦河的治理保护与管理;六盘山及其月亮山水源涵养生态修复工程的保护与管理;马铃薯淀粉加工废水处理;公路沿线的生活垃圾、建筑垃圾、堆积物的清除、整治和美化绿化等方面。

 

  3、历史文化保护方面需要制定地方性法规。固原历史悠久,文化积淀深厚,举世文明的古丝绸之路横跨固原,厚重的中原文化、璀璨的伊斯兰文化、神秘的西夏文化、粗犷的草原文化、苍劲的大漠文化在这里交相辉映,孕育出独特的人文环境。已颁布实施的《固原市须弥山石窟保护条例》为我市立法保护文物提供了成功的范例,另外,区域内众多的历史文化古迹如城隍庙、奎星楼、财神庙、东岳大帝庙、北海龙王庙、战国秦长城、固原古城墙、开城安西王府、固原文澜阁和西南新区隋唐汉墓群,以及许多红色历史文化比如六盘山长征纪念馆、将台堡红军会师纪念馆、任山河烈士陵园等,都需要以法规的形式加以保护、开发和利用。

 

  (四)立法进展情况

 

  1、加强立法机构和队伍建设。新一届市人大代表大会法制委员会设主任委员1名、副主任委员2名、委员8名。增设内务司法工作委员会专门负责内务司法和监督方面的工作,常委会原法工委调整为专门从事立法工作专门工作委员,机构设置的调整和加强有利于立法工作的开展。

 

  2、建立健全立法工作制度。今年,市人大常委会进一步建立和完善人大立法制度,在已出台的《固原市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》《固原市地方立法咨询专家工作规定》等程序性法规制度的基础上,又制定出台了《固原市人民代表大会法制委员会工作规则》《固原市人民代表大会常务委员会立法听证规则》《固原市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法》等工作制度办法。同时,加强立法学习培训,多次邀请全国知名专家,自治区有关专家作专题辅导,重点培训常委会组成人员、法制委成员和市人大代表;选派立法工作者参加自治区人大法工委举办的立法专题培训班;组织到外省考察学习,学习借鉴外省、市地方立法的先进经验及做法,采取请进来、走出去的方式,着力提升自身素质和立法能力。

 

  3、制定立法规划计划。2017年3月,自治区人大常委会批准了《固原市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》,这是我市历史上首部地方性法规。这为制定五年立法规划和年度立法计划、做好今后立法工作提供了法规依据。在广泛充分征求社会各界对立法项目选题的意见建议的基础上,结合固原发展实际,2017年6月,制定出了我市首个立法规划《固原市人大常委会五年立法规划(2017-2021年)和2017年立法计划》。按照立法法关于设区的市制定法规的权限,经过认真筛选、分析和论证确定了我市五年立法规划项目库。项目库按立法权限分为三大类共7件,其中,历史文化保护类3件;环境保护类3件;城乡建设与管理类1件。

 

  4、年度立法任务顺利开展。2017年顺利完成《固原市须弥山石窟保护条例》立法任务。市人大常委会主任罗永红专门主持召开了《固原市须弥山石窟保护条例》起草工作协调会,对立法工作和《条例》的起草提出了具体要求,立法工作做到“任务、时间、组织、责任”四落实。市人大法工委、法制委提前介入,参与讨论修改,按计划完成了立法项目论证、草案起草、征求意见、法规审议等工作。10月30日固原市第四届人民代表大会第七次会议审议通过,11月30日,自治区人大常委会批准了《固原市须弥山石窟保护条例》。12月4日,我市结合宪法宣传日举行了新闻发布会,就条例的立法背景、重要意义、具体内容、今后如何加强保护工作集中进行宣传,收到了较好的效果。条例已于2018年1月1日正式实施。今年安排了《固原市烟花爆竹燃放管理条例》和《固原市北朝隋唐墓地保护条例》两个立法项目,3月市人大常委会召开了立法启动会,截止目前,两部法规草案起草工作已经基本完成。

 

  5、建立立法咨询专家库。为加强我市地方立法能力建设,充分发挥立法咨询专家在地方立法中的咨询作用,按照《固原市人大常委会立法咨询专家库管理办法》有关规定,坚持民主、公开、择优的原则,采取本人自愿和单位推荐相结合的办法,遴选出市人大常委会立法咨询专家库人选。2017年底召开了立法咨询专业座谈会暨聘书发放仪式,完成了固原市全部41名立法咨询专家选聘入库工作。市人大常委会建立立法咨询专家库是我市地方立法必不可少的基础性工作,为我市今后立法工作奠定了人才基础。

 

  二、存在的主要困难和问题

 

  我市立法工作虽然取得了一定进展,制定出台了两部法规,解决了立法机构设置和立法队伍建设等一些亟待解决的问题。但是,由于受地方经济社会发展水平的影响,社会各方面对立法工作认识不到位,专业人员缺少等困难和问题,一定程度上影响了立法工作的进展。

 

  1、认识不到位。一是认为法律法规已足够多,地方立法无用,也没必要;二是认为立法很简单,红头文件改改即可,可以多立快立;三是立法是一项新事物,不懂不会,具体操作难,无处下手,一些部门、机构不重视立法工作,不积极参与立法项目征集活动,更不想承担立法项目工作,立法积极性整体不高,立法工作推动难,立法调研不能很好地开展,政府相关部门起草的法规草案质量不高。

 

  2、立法能力不足。立法是一门充满艺术和智慧的工作,具有非常强的专业性、技术性和操作性。从目前情况看,我市立法队伍弱,没有人才储备,相关制度机制的建立、工作人员的培训以及立法业务的熟悉也需要一个较长的过程。新一届市人大代表和常委会组成人员中多数长期从事行政管理工作,有法律专业知识或从事过法律事务的人数比例低,对地方立法程序、内容、要求不甚了解。法制委中法律专业人员少,加之缺乏立法实践经验,短期内难以适应繁重的立法工作需要。

 

  3、立法队伍薄弱。常委会法制工作机构设置、人员配置尚不完善,法制委和法工委都没有内设机构,立法、备案审查等职能没有分开,没有法律专业工作人员。修改后的立法法,进一步健全了备案审查制度,增强了审查刚性和纠错力度,扩大了地方人大常委会备案审查的范围,备案审查工作已成为人大法制工作机构又一重要的工作任务。从学习考察掌握的情况来看,南方如江西等省专门成立备案审查工作委员会从事设区市的市备案审查工作,但我市目前法制工作机构没有相关的备案审查科室,没有及时调整工作职责,没有专门工作人员,无法满足备案审查工作的需要。赋予设区的市立法权后,我市地方立法的积极性较高,但是立法能力严重不足,立法工作面临的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大。

 

  4、缺乏立法经验。设区的地市一级人大及其常委会由于过去没有立法工作基础,也从未从事过立法实践。对于如何制定立法规划、立法计划问题上,都没有现成的经验可以借鉴。在立法项目确定上,针对性不强,重点不够突出,地方特色不突出;在立法程序上,行政化色彩过于浓重;在立法技术上,法规体例结构、法言法语运用存在不规范的问题;对立法需求调查不深入,对本地经济社会发展和人民群众对地方立法的迫切需要缺乏深入了解,立法调研、协商、论证等方面工作开展不够深入扎实;对立法权限界定把握不够准确,对地方立法的复杂性估计不足,加上地方立法主体观念滞后,立法技术上的欠缺,导致了立法抄袭的现象。

 

  5、缺少评估机制。无论从事前的立法准备,还是事中立法启动、立法起草和立法审议,以及事后报批备案、质量评价、效果评估,目前缺乏一种科学的评估评价机制。由于没有建立起完整的立法评估和质量跟踪问效制度,对法规出台后,具体法规条款是否具有可操作性、权利义务是否明确、部门职责设定是否恰当等都不得而知;其所调整的社会关系是否发生变化、取得了什么效果、产生了多少经济社会效益等立法者并不了解。尽管立法法赋予自治区人大常委会对设区的市的地方性法规进行合法性审查的权力,但是这种事后审查,并不能完全排查“不合格”法规出台。没有审查评估机制,就难免造成法律法规之间、法规政策之间相互打架,很难保证立法的质量和效果。

 

  三、对策和建议

 

  立法法赋予所有设区的市地方立法权,不仅能够满足设区的市的立法需求,调动其积极性和主动性,充分发挥地方立法在“四个全面”战略布局中的重要作用,而且有利于加强和改进市级人大及其常委会工作,有利于进一步坚持和完善人民代表大会制度。我们必须深刻领会党对立法工作提出的新要求,主动适应新形势,在立法工作中做好以下几个方面:

 

  (一)坚持正确的政治方向

 

  党的领导是中国特色社会主义的本质特征。加强党对立法工作的领导就是要在立法工作中自觉贯彻体现党委的主张和意图,从制度上、法律上保证党的路线方针政策和党委重大决策部署的贯彻实施。凡立法工作规划、年度立法计划、重要的立法项目以及立法队伍建设等,都要及时通过市人大常委会党组向市委请示汇报,积极争取市委的支持;凡立法中涉及重大体制和重大政策调整的,决策权在党委,必须由党委讨论决定,自觉把人大的立法决策与党委的改革决策紧密衔接起来,着力通过立法推动落实党委的重大决策部署。

 

  (二)发挥人大主导作用

 

  中国特色社会主义法律体系已经形成,国家社会生活各方面总体上实现有法可依,很少有法律的空白领域。为了适应全面推进依法治国的需要,修改后的立法法从法律层面上对我国现有立法体制机制的完善进行了顶层设计,强调地方人大及其常委会要加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。对地方人大及其常委会而言,充分发挥在地方立法工作中的主导作用,用好、用足、用实立法权,既是科学立法、民主立法的本质要求,也是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义,立法工作与时俱进适应改革发展的迫切需要。地方人大及其常委会在立法的主导作用主要包含以下三个层面:一是在立法总体思路上统筹考虑。在党委的领导下对立法工作进行通盘考虑、总体设计,突出人大统领立法工作全局的作用,紧紧围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作,增强立法的针对性、及时性和系统性,发挥立法的引领、推动作用。二是在立法具体环节上统筹协调。在立项、起草、审议、修改等各个环节发挥统筹协调作用,合理配置立法资源,牢牢把握立法进程,既充分调动政府、社会等有关各方的积极性,妥善平衡各方需求,积极回应社会关切,又要防止部门利益干扰,树立立法机关的权威性。三是在法律制度设计上的决策主导。对法规中涉及公民有关权利、义务的确定,执法主体权力、职责的设置,以及具体法律责任条款的设定等内容,要把握合法性、合理性原则和进行充分的科学论证。地方立法不是人大包揽一切,也不是人大某一两个机构的工作,而是在党的领导下社会各个方面共同参与的系统工程。

 

  (三)夯实立法工作基础。

 

  地方立法是一项政治性、专业性、技术性很强的工作。开展地方立法,对于市人大及其常委会和市人民政府来说,都是一个全新的工作领域。为实现科学立法、民主立法,确保地方立法质量,行使立法权初期工作的重点仍然要放在建队伍、定制度、提素质,打基础上,切实打牢立法基础,加强立法能力建设,为高质量立法做好准备工作。

 

  一要加强常委会法制工作机构建设。要适应新形势下对立法工作的新要求,针对目前存在的事多人少、立法工作压力大,特别是针对设区的市行使地方立法权的新情况,适当增加常委会法工委的机构编制和人员配备。人大代表和常委会组成人员是地方立法的主体,其审议能力直接关系立法质量,要统筹考虑专门机构与人大代表、常委会组成人员和社会力量建设。一方面要加大立法专门机构设置和专业力量的配备,充实立法工作人员,建立从符合条件的基层干部、法官、检察官、律师、法学专家中选调、招录既懂法律又了解基层情况的立法工作者制度,另一方面也要统筹考虑人大代表和常委会组成人员的能力建设,逐步增加具有法律理论水平和法治实践经验的常委会组成人员比例和法制委员会委员比例,并通过定期组织开展立法培训、学习进修、理论研讨、实地调研等活动,不断提高人大代表和常委会组成人员的专业素养和立法实践经验。

 

  二要统筹考虑人大与政府立法能力建设。立法活动包括立项、起草、审议、表决等多个环节,具体工作既涉及人大及其常委会,也涉及政府及其有关部门。实际工作中,相当一部分法规案是由政府提出的,政府的立法能力在相当程度上影响到法规质量。与此同时,修改后的立法法还相应赋予市政府制定政府规章的权力。因此,在重视人大立法能力建设的同时,也要同步考虑政府法制部门以及其他部门法制力量的建设。同时,在畅通人大与政府立法人才相互交流的渠道方面,要积极争取党委的支持,实现立法人才队伍的良性互补。

 

  三要进一步完善立法工作机制。一是完善立法选项机制。立项是立法的首要环节,是立法的第一道关口。把好立项关,对于保证立法适应地方实际需要,促进地方经济社会发展,保障法规有效实施至关重要。要结合经济社会发展需要、人民群众立法需求以及上位法制定、修改情况,及时收集相关立法信息,加强立法调研,梳理、研究提出计划建议项目,并广泛向社会公开征求立法项目,更多地向常委会组成人员、人大代表、下一级人大常委会、基层立法联系点、社会组织等征集立法项目。其次,要加强对立法项目的评估论证。建立完善立法选项评估论证制度,组织有关专门委员会、常委会立法顾问及有关专家学者等,对建议项目的立法依据、必要性、可行性以及法规可能产生的社会影响、社会效果等进行评估论证,科学确定立法项目。二是完善法规起草机制。积极探索建立由地方人大常委会主导,有关部门参加,专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与的多元化法规草案起草模式。对涉及综合性、全局性、基础性等重要立法项目,可以由人大相关专门委员会、常委会工作机构牵头,吸收政府有关部门、人大代表、专家学者、社会团体等参与起草,形成立法合力;对部分专业性、技术性较强的立法项目,可以采取委托大专院校、科研机构、社会团体起草的形式,发挥专家学者在立法工作中的智囊作用。三是完善人大提前介入法规起草机制。现阶段,考虑到人大立法力量有限,政府在立法工作中仍将发挥重要的基础和支撑作用,因此,除了一些综合性、全局性、基础性的立法项目,多数法规草案的起草工作还是应当由政府法制机构及相关部门承担。在这种情况下,相关专门委员会、法制工作机构要提前介入到法规的起草工作中,首先,发挥人大在专业和法律知识方面的优势,在起草环节对法规草案内容的合法性、合理性、规范性及时进行指导。其次,及时掌握立法进展情况,对起草中涉及的重点、焦点、难点问题进行指导和协调,把在起草过程中发现的矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前,提高立法效率。四是改进法规审议修改工作。法规审议、修改工作是立法程序的核心环节。在多年的地方立法实践中,外省市人大在法规审议修改环节形成了很多好的经验做法,特别是在立法程序性机制的探索方面,取得了较好的成效,比如“两审三通过”机制,“隔次审议”机制,“重要条款单独表决”机制等,都可以为我所用,为提高我市地方立法质量发挥积极作用。五是实行开门立法,提高立法质量。坚持以人为本、立法为民的理念,在立法内容上充分体现民意,保障和改善民生,关注弱势群体和行政相对人的合法利益,统筹兼顾不同群体的利益关系,立百姓期盼之法、立解决问题之法、立管用适用之法。地方立法不越权、不与上位法相抵触,是宪法和法律为地方立法所设定的“生命线”。我们要紧紧围绕设区的市“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三项立法权限,处理好上位法与下位法之间的关系问题,处理好立法数量与立法质量的关系,理顺地方性法规与宪法、法律和自治区其他法规之间的效力和层级关系,维护社会主义法制的统一、尊严和权威。

 

  四要加强宣传,推动工作。立法是一项宏大而又复杂的系统工程,要持续加强立法法学习和立法工作宣传,以立法解读、法规释义、答记者问、新闻发布会等形式多向社会宣传立法工作,积极营造关注立法、参与立法的法治氛围。人大常委会、政府和相关部门都要树立整体观念、加强立法宣传,强化协作配合,齐心协力,团结一致,扎实做好地方立法,为推进我市经济社会发展做出应有贡献。

 

  “法律是治国之重器,良法是善治之前提”。党的十九大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”我们要进一步深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想关于全面依法治国的要求,积极推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,为实现法治固原建设做出应有的贡献。立法工作责任重大,任务艰巨,我们有信心在市委的坚强领导下,扎实工作、开拓创新,突出地方立法特色,不断探索科学立法、民主立法新路子,切实提高立法质量,努力完成五年立法规划和年度立法计划确定的任务,为全面推进固原经济社会全面发展提供更加有力的法治保障。

 
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