花钱必问效 无效必问责
投稿:通讯员   信息来源:固原市人大常委会   日期:2016年12月23日     【打印】【关闭

  花钱必问效   无效必问责

  ——固原市人大常委会开展预算绩效监督工作的探索与实践

 

  固原市人大常委会    袁志乾

 

  审查监督财政预算,是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。预算绩效监督是人大及其常委会加强对全口径预决算审查监督的重要组成部分,是推进预算绩效管理、提高财政资金使用效益、优化资源配置的重要途径。近年来,固原市人大常委会认真履职,积极探索财政资金绩效监督方式,从2014年开始,连续两年组织财政、发改、审计等相关部门开展预算执行绩效检查,有力地促进了政府依法理财、科学理财、民主理财。

 

  一、深化预算绩效监督的重大意义

 

  ——深化预算绩效监督是落实新预算法的基本要求。党的十六届三中全会第一次提出“建立预算绩效评价体系”。2015年1月1日起施行的新《预算法》,首次以法律形式确立了在公共财政预算支出中应开展绩效管理的要求,明确提出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”,编制预算要“参考有关支出绩效评价结果”,人大预算审查报告要就“提高预算绩效提出意见和建议”等,将绩效评价上升到了法律的层面。作为地方人大及其常委会,认真学习贯彻新预算法,切实加强预算绩效监督责无旁贷。

 

  ——深化预算绩效监督是推进公共财政体系建设的必然选择。随着政治体制改革的深入推进,建设法治型、责任型、服务型政府已经成为各级政府施政所追求的目标,加快完善公共财政体系是一项非常重要的内容。加强预算绩效监督,有利于政府及其财政部门提升预算管理水平,增强部门支出责任,有利于优化公共资源配置,提高公共服务质量,有利于节约公共支出成本,防止各种违规现象的发生,对于加快转变经济发展方式,促进高效政府的建设具有重要意义。

 

  ——深化预算绩效监督是提高资金使用效益的重要抓手。从近年来固原市一般公共预算收支情况看,地方财政自给率不足10%,绝大部分收入需要依靠国家转移支付,而每年诸多的刚性支出、重点项目建设和民生支出需求旺盛,财政资金分配面临巨大压力,无法满足经济社会发展需求,由此导致政府债务逐年攀升,压力逐年增大,甚至往往依赖土地出让金来平衡政府预算。同时,传统的支出管理方式导致财政资金使用效益不高,造成资金结余结转和政府负债并存。要解决这些问题,就必须进一步强化预算绩效监督,努力提高财政资金分配的科学性和使用的实效性。

 

  二、开展预算绩效监督的工作实践

 

  近年来,市人大常委会在全面履行预算监督职能的同时,坚持把监督视角聚焦在绩效管理上,把推进政府建立健全科学、民主、依法管理预算作为重要目标,不仅高度关注资金分配的合法性,而且更加关注资金使用的实效性。通过常委会审议、专题询问、代表视察、绩效检查等多种有效方式,加强对重大项目和重点部门预算执行的绩效监督,督促政府及其财政部门进一步完善绩效目标管理,着力提高绩效评价的公信力。

 

  2013年8月,市三届人大五次会议首次提出“要认真借鉴外地成功经验,积极探索建立项目资金支出绩效评价体系,健全绩效管理制度”的工作目标。

 

  2014年12月,市人大财经委会同财政、发改、审计等部门,对市住建局、农牧局、固原一中等六个部门重大项目预算支出和单位经费支出情况开展绩效评价,同月召开的市三届人大十四次会议专题听取了市政府有关报告。针对思想认识不统一、评价标准难确定、基础工作尚不完善等问题,常委会要求市政府及相关部门要充分认识“讲求绩效”是依法治国的内在要求,建立健全符合固原实际的指标体系是提高绩效评价公信力的关键。要突出评价重点,建立相关问责制度,将评价结果向社会公开,并作为下一年核定部门预算的重要依据。

 

  2015年8月,由市人大牵头组成检查组,对市教育局、工信局、交通局、六盘山林管局等七家部门开展预算支出绩效检查。检查共分三个环节:一是听取被检查单位上半年预算执行及财务公开情况汇报,并根据政府年初批准的部门预算书抽查相关财务帐目;二是深入有关项目现场检查具体实施情况;三是民主测评,由检查组设定百分制评价指标体系,首先邀请被检查单位干部职工和项目受益方代表参与民主测评,其次检查组成员根据全程检查情况同时打分,最后按6:4的比例加权统计得出评价结论。整个检查活动扎实深入,评价结果基本做到了客观公正,收到了良好的社会效果。

 

  在年初公布的《固原市人大常委会2016年工作要点》中,对“2016年财政资金使用绩效情况进行检查”一项依然在列,显示出市人大及其常委会对这项工作一盯到底的决心和信心。

 

  三、预算绩效监督工作中存在的困难和问题

 

  通过几年的工作实践,固原市人大常委会在开展预算监督工作中取得了一定的成绩,也积累了一些有益的经验,但工作中还存在一些深层次的问题,影响着预算绩效监督工作的深入开展,主要表现在:

 

  第一,思想认识有待提高。一是从法律层面讲,新预算法虽然将绩效监督写入法律,但规定得还比较笼统,缺乏具体的操作规程,致使开展绩效监督和效益评价的手段单一、效果不佳。二是各部门在财政资金使用管理上长期形成的“重收入轻支出、重分配轻管理、重使用轻效益”的现象普遍存在,缺乏开展预算绩效监督的社会共识。有的部门对开展预算绩效监督认识不到位,积极性不高。

 

  第二,基础工作有待完善。一是预算编制还不够科学合理。尤其是在项目管理中还缺乏绩效管理的相关内容,致使开展绩效监督缺乏必要的抓手。二是预算执行的刚性约束力不强。由于固原市属典型的“要钱财政”,预算执行中变动、调整频繁,预算支出进度不均衡,结转、结余资金现象较为普遍,有的部门擅自调整预算、变更科目,有的甚至肢解项目、虚列支出、截留挪用等问题时有发生,严重影响了财政资金的使用效益,也不利于绩效监督工作的开展。

 

  第三,监督手段有待改进。预算绩效监督是一项复杂的系统工程,涉及面广,专业性强,需要大量高素质的专业人才参与方能真正取得实效。虽然固原市预算绩效监督工作起步较早,但监督方法和工作途径尚在探索之中,人大代表和人大工作者中具备专业知识的人很少,有效开展监督工作还较为困难。从近两年实践中看,所设定的评价指标针对性和有效性还不尽完善,绩效评价的科学性和权威性有待进一步增强。

 

  四、加强预算绩效监督工作的几点建议

 

  实现国家治理体系和治理能力现代化,主要是看政府绩效。改进预算管理制度,一项重要任务就是要把绩效管理贯穿财政资金监管的全过程,强化支出责任和效率意识,建立健全多元化的预算执行绩效评价体系。各级人大及其常委会要依法履行监督职责,切实为人民管好“钱袋子”,保障民生事业和重点项目支出,让财政资金发挥最大效益,是开展预算绩效监督的最终目标。为此,在今后的工作中,固原市人大及其常委会将着力从以下几方面着手,推动此项工作深入开展,真正取得实效。

 

  一是进一步加大宣传力度,营造全社会重视支持绩效管理的良好氛围。加强财政资金绩效评价,推动政府健全预算绩效管理,是各级人大依法履职的重要内容。新预算法的实施,标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。当前,要将其学习宣传和贯彻落实作为一项重要任务,通过学习宣传,努力增强全社会绩效管理意识,切实做到在监督内容上实现“预算全口径”,在监督程序上实现“监督全过程”,在监督主体上实现“参与全方位”的目标,逐步形成人大督导,财政、审计、监察牵头,部门配合、社会公众广泛参与的工作机制,进一步提高政府公共财政管理水平。

 

  二是进一步推进预算体制改革,为加强绩效监督创造必要条件。科学合理地编制预算是开展绩效监督的重要基础。要认真贯彻落实党的十八大关于加强全口径预算决算审查监督的要求,把预算绩效监督作为人大监督的着力点,每年要选取资金量大、社会关注度高的部门开展预算全过程监督,掌握情况,发现问题,提出意见,全力推动政府预算绩效管理上台阶、上水平,使上年预算执行结果成为下年预算资金安排的重要依据,提高政府预算编制的科学性和执行的严肃性。要着力推动公开、透明、规范的财政预算制度改革,要在完善有关程序和内容上下功夫,建立预算信息和绩效评价公开平台,广泛接受社会公众监督。

 

  三是进一步创新工作方式,增强人大预算绩效监督的科学性和权威性。要按照新预算法的要求,建立健全常委会听取和审议预算绩效管理和财政专项资金使用情况的工作机制,组织人大代表和公众有序参与财政资金绩效评价和监督,科学设置绩效评价工作流程和评价指标体系,全面对比分析部门预算申报、预算批复、预算调整、资金支出、使用绩效等方面的问题,形成有内容、有分析的报告,推进人大预算绩效监督的规范化、法制化和常态化。要建立绩效监督问责机制,强化各部门绩效理念和支出责任,逐步将绩效评价结果纳入年度考核。要强化自身建设,通过学习培训、外出考察等方式,增强人大工作水平,提高依法履职能力。同时,要建立绩效评价“专家库”,探索开展“第三方”评价机制,发挥好专家“智囊”作用,确保绩效评价的科学性和权威性,真正形成“谁用款、谁负责”的良好社会氛围,花好纳税人的每一分钱。

 
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