关于赴南宁昆明考察学习立法工作的报告
投稿:通讯员   信息来源:固原市人大常委会   日期:2015年06月10日     【打印】【关闭

  固原市人大常委会立法考察组

  (2015年6月)

  为了学习借鉴设区市人大常委会在立法工作方面的经验和好做法,按照市委常委会通过的市人大常委会立法筹备工作方案,有计划、有步骤地完成今年的立法筹备和立法工作,由市人大常委会牵头,经与市政府沟通,并经请示市委同意,6月1日-4日,在自治区人大深圳立法培训班结束之后,市人大常委会副主任姬永昌带领参加培训班的县区人大主任和市城管局有关负责人,顺路赴南宁、昆明考察学习了设区市人大常委会立法工作程序、经验;城市绿化与管理立法、生态环境保护立法等工作。通过这次考察学习,基本掌握了立法工作的程序、流程、机构设置和职责等,对南宁、昆明两个城市的市容管理和建设也有了一些认识,看到了他们在城市管理中的创新与灵活、干部的聪慧与自强,进一步深化了对建设“四个固原”重要性的认识,更加坚定了推进“依法治市”进程和加快固原经济社会发展的信心和决心。

  一、 基本情况

  自治区人大深圳立法培训班5月30日结束之后,由市人大常委会副主任姬永昌任组长,带领参加培训学习的有关人员和市城管局负责人,一行7人于31日晚到达广西南宁,6月1日上午参观考察了南宁市青秀区城市管理和青秀公园绿化工作,下午召开立法工作座谈会,南宁市人大常委会副主任阮兆丰、副秘书长梁宏、法工委主任陆沾鹏等人参加座谈会并详细介绍了南宁市人大常委会立法工作机构的设立和职责,立法计划的提出,立法工作的程序等基本情况,双方就设区市立法机构设置的筹建流程、组建形式等进行了交流。6月2日上午,在南宁市城市管理局会议室召开座谈会,双方就城市管理、绿化和依法治城等工作进行了座谈交流。下午赴昆明,3日上午在昆明市行政中心召开座谈会,昆明市人大常委会副主任、市总工会主席戚永宏、城建与环保工作委员会主任杨棱、昆明市城管局等部门负责人参加座谈会并详细介绍了昆明市城市管理工作、城市管理立法和生态环境保护立法等工作。在南宁和昆明期间,两市人大常委会办公厅对考察学习工作高度重视、认真安排,热情大方的接待和良好的精神风貌值得我们学习。

  二、经验做法

  (一)重视立法规划编制,有计划按程序立法。昆明市人大常委会把制定立法规划和计划,作为立法工作的前提。根据昆明市经济社会发展需要,围绕解决经济社会发展、保障改善民生和创新社会管理等方面的突出问题,按照围绕中心、服务发展的理念,坚持急用先立、成熟优先的原则,突出重点,统筹安排,科学确定5年立法规划,制定年度立法计划。在具体工作中,着重把握了三个重点,一是广泛征集立法项目建议。每年都通过报纸、电视、网络等方式公开向市人大代表、广大市民、各级人民政府及其有关部门征集立法项目,不断拓宽立法项目的征集渠道,使征集到的立法项目凝聚更多人的智慧和共识。二是大力加强项目论证。对征集到的立法项目,法工委组织专家对每件法规草案的必要性、可行性、立法时机、拟规范解决的主要问题,拟确立的主要制度、法规草案的准备情况等进行论证评估,确定立法计划草案上报常委会主任会议审议。三是突出重点进行立项。针对经济社会发展急需,把关系全市改革发展大局,与人民群众切身利益密切相关、社会普遍关注的热点和难点问题作为立法的重点。比如2014年,南宁根据“整洁畅通有序大行动”的需要,把《南宁市城市公共汽车客运管理规定》《南宁市道路交通安全条例》《南宁市城市轨道交通管理条例》《南宁市养犬管理条例(修改)》等列入年度立法计划,推动了城乡容貌环境卫生和城市交通的大整治。

  (二)充分发挥人大的主体作用,扎实抓好地方立法。发挥人大在地方立法工作中的主体和主导作用,有效遏制部门权力利益化、部门利益法制化的倾向,积极推进法规起草多元化。一是对公众利益影响较大、执法主体交叉、立法时限紧迫的法规草案,由市人大常委会组织起草。如列入2013年立法计划的《南宁市违法建设查处条例》,众所周知,违法占地、违法建设是当前城市建设管理的“老大难”问题,特别对违法占地、违法建设的处置相当部分要通过强制拆除的形式完成,如果没有完善的法律制度作为支撑,没有严格的查处程序作为规范,极易激发查处机关与管理相对人的矛盾,对社会和谐稳定造成不良影响。为此,南宁市人大常委会牵头组织成立起草小组,统一协调法规起草工作,取得较好效果,不仅保证了起草进度,而且及时协调法规起草中需要解决的矛盾,也保证了法规草案的质量。二是对规范社会团体和个人权利和义务的法规,尝试开展委托起草。如2009年市人大常委会审议的《南宁市志愿服务条例》委托给广西政法干部管理学院起草,较好地解决了立法的专业性、公正性和立法队伍力量不足的问题,体现了科学立法和民主立法的原则。昆明市人大常委会注重围绕人民群众关注的小学生小饭桌问题、沿街商店门牌匾等热点问题,坚持立小法,突出配套性法规制定和修改,完成地方性法规中有关行政强制规定清理工作,为经济社会发展提供法制保障。例如:为加强市政公用事业管理,规范市政公用事业特许经营活动,确保公众利益和公共安全,制定《昆明市市政公用事业特许经营管理条例》;为加强公园建设和管理,保护和改善城市生态环境,增进市民身心健康,制定《昆明市公园管理条例》;为加强城市供水和节水管理,维护供水企业和用户的合法权益,促进供水和节水事业发展,修订《昆明市城市供水节水管理条例》;为加强新建住宅交付使用管理,规范新建住宅配套设施建设,保障居民入住的基本条件,修订《昆明市新建住宅配套设施交付使用管理规定》。为保护生态环境,建设美丽昆明,促进经济社会可持续发展,作出关于加强我市生态建设和环境保护的决定。

  (三)建立立法前分析评价机制和申报、审查制度。昆明市人大科学合理地确定立法项目,建立健全了立法项目论证制度,把立法成本效益分析制度列入立法程序。在确定立法项目时极推行立法成本效益分析制度,从立法成本、执法成本、社会成本及立法效益等方面对法规进行评估,客观分析法规将对经济社会产生的影响,提高立法的科学性,改变盲目立法、立法泛滥的现象,更加客观地审视立法的可行性,从而提高立法质量,降低立法成本,提高立法效益。

  同时,昆明市政府也根据人大五年立法规划,从社会管理和经济发展的急需出发,提出立法项目。市政府法制机构,在确定立法项目时,对立法成本效益进行分析,根据申请项目梳理分类,报请政府常务会议讨论决定后,再向人大申报,在报送立法项目时将该项目的立法成本效益分析报告一并报送。市人大立法机关对申报的立法项目进行深入调查研究,广泛听取意见,按照实效性原则进行评估,选择立法和不立法,或在众多的立法方案中进行选择比较,提出一种最佳方案,然后提出立法计划报常委会主任会议审定。主任会议对立法项目进行全面分析审定后,提请本级人大常委会列入下年度的工作打算,由立法工作机构组织实施,如有变动还需经主任会议审查同意。

  (四)以规范审议程序为重点,把握审议的关键环节。为了提高立法质量,规范立法审议程序。南宁市着重抓了六方面的工作,一是建章立制,从制度层面上保证审议质量。2010年修订了《南宁市制定地方性法规规定》,由常委会决定提请市人民代表大会审议的法规案,应当在会议举行前一个月,将法规案发给代表,列入常委会会议议程的法规案,除特殊情况外,常委会办事机构应当在会议举行的七日前将法规草案及相关材料发给常委会组成人员。列入常委会会议议程的法规案,一般应当经三次常委会会议审议后,再交付表决。二是坚持专家论证会制度,针对常委会会议审议中的审议意见和法规案中的重点和难点问题,相关专委、法工委根据每次审议的侧重点组织专家论证,充分发挥专家专业性强的作用,有针对性地解决实际问题。三是坚持法规公开征求意见制度,对涉及重大公共利益和人民群众切身利益的法规及相关条款,把法规草案文本或涉及相关条款登载在报刊、网络上,向社会公开征求意见。2013年全文向社会公开征求《南宁市违法建设查处条例(草案)》《南宁市房地产开发项目配套设施建设管理条例(草案)》,2014年全文公布了《南宁市消防条例(草案)》,2015年,还将全文公布2到3件法规公开征求意见,更广泛深入地听取群众的意见。四是召开立法听证会,针对部分法规中分岐较大的焦点问题,以及与群众切身利益密切相关的内容,由相关专委、法工委组织召开听证会,针对相关内容举行听证。为了规范听证活动,制定了《立法听证规则》,规范了听证的范围、听证的原则、听证的准备、听证的举行、听证报告制作等事项。2012年对《南宁市公共餐饮具卫生管理条例(草案)》举行听证会,针对各方争议的焦点问题——餐饮具集中清洗消毒企业的卫生许可进行了听证。五是加大调研力度。对在审议中反映出的突出问题,由相关专委组织有关人员就突出问题开展专题调研。如常委会审议的《南宁市消防条例》,就消防审批制度的改革和轨道交通消防管理模式问题,组织人员赴上海、深圳等市开展专题调研,解决了消防设计文件的审核、消防验收、消防设施检测等关键性问题,实行技术审查检测与行政审批分离制度,充分贯彻落实十八届三中全会提出的深化行政审批制度改革精神以及立法对改革的引领和推动作用。六是实行定稿会和核稿会制度。在常委会二次审议后形成的三次审议稿草案,在交付常委会三次审议表决通过前,由常委会分管立法的领导牵头,法制委和法工委全体人员以及市政府相关部门,部分专家参加,逐条进行审核,形成草案三次审议稿提交常委会三次审议。在常委会三次审议表决通过后,法制委和法工委全体人员对表决稿进行立法技术处理,形成上报稿,报自治区人大常委会审议。

  五)加大地方性法规实施力度,健全法规质量评估机制。为了促进地方性法规的有效贯彻实施,两市人大常委会重点抓了以下四方面工作。一是加大对地方性法规的执法检查力度,常委会每年最少组织对两件地方性法规开展执法检查。二是加大对地方性法规的宣传力度。一方面坚持实行法规颁布实施新闻发布会制度,凡是经自治区和省人大常委会批准的法规,都及时组织召开法规颁布实施新闻发布会,改革新闻发布会的组织方式,由媒体记者自由提问;另一方面创新宣传方式,对重要的法规,组织各级媒体进行集中报道,组织人大相关部门对法规条文进行解读,组织相关执法机关进行专题培训,组织开展“宣传日”等形式的集中宣讲,解答群众反映的条例实施中可能出现的问题,营造全社会知法、守法的良好氛围。三是开展法规配套规范性文件专项检查。现行的地方性法规中有很多规定由市、县(区)人民政府或者有关部门配套制定规范性文件,包括实施细则、具体管理办法、专项规划技术标准、应急预案等,如果这些配套的规范性文件没有制定或者没有及时制定,将直接影响着法规的施行效果,为此,常委会开展了对现行地方性法规配套规范性文件制定情况的专项检查工作,并在常委会会议上安排审议了政府的专项工作报告,督促各级政府及相关部门及时出台配套规范性文件,促进地方性法规的有效贯彻实施。四是开展立法后评估工作,法规实施一段时间后,需要对法规实施的效果、实施过程中存在的问题,法规本身需要修改的内容等方面进行跟踪调查和综合评判,提出改进执法、修改完善法规的意见和措施,以利于法规能够得到正确贯彻实施。在具体工作中,市人大坚持立法机关自行评估和委托评估相结合,抓好立法质量评估最核心的程序。如在搜集信息资料阶段,采取了实地察看、召开座谈会、听取汇报、书面征求意见,发放调查问卷,开展网上评价、执法部门自查、专题调研、代表参与、专家评议和论证等多种途径;信息处理阶段,充分运用了法律分析手段,综合运用了经济学、管理学、统计学的分析方法;信息处理的反馈阶段中,分析了各方面的反应后,对立法总结评价的结论及时归纳编写评价报告,对评价结果进行汇总。立法质量评估的内容或指标体系坚持了合理性(即遵循反映经济、法治和社会发展规律,注重效率)、以人为本的权利本位性、科学性(即内在逻辑的严密性、文本语言的规范性、程序的合法性、统一协调性和地方特色性)、实践性(即立法必要性、规范对象的认知性、可操作性)等等。通过立法质量评估,市人大客观的检测和评价法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等,同时为地方法规适时立、改、废提供依据,打好基础。

  三、几点体会

  立法是依法治国的基础和前提,地方立法是我国立法体系的重要组成部分,搞好地方立法是宪法赋予地方人大的重要职责。通过学习考察南宁和昆明市的经验和做法,我们深受教育和启发,人大及其常委会在地方立法工作中应注意把握以下五个方面:

  一要坚持质量第一。质量是法律法规的生命和灵魂。法律法规的质量不高,就难以在实践中贯彻实施,就难以发挥其应有的作用,就会损害法律的严肃性和权威性。因此,一定要强化立法质量意识,特别要规范审议程序,注重法规质量。必须切实做好法规的立项、起草、调研、论证、审议等各环节的工作。

  二要注重地方特色。要严格按照立法法的规定权限,从地方实际出发,坚持立小法,立管用的法,使地方立法反映本地的特殊性,具有较强的针对性和可操作性,能有效解决本地的实际问题。

  三要坚持和维护国家法制的统一。法制统一是我国宪法规定的一项重要原则。《立法法》和各地立法条例都对立法主体的立法权限和程序作了明确规定。人大及其常委会都必须严格按照法定的权限和程序进行立法,要坚决杜绝超权限立法、下级立法与上级立法相抵触、地方文件与法律发生冲突等错误现象。

  四要坚持走群众路线。走群众路线是社会主义法律的本质要求,也是科学立法、提高立法质量的重要保证。我们制定的法律法规应当体现人民的意志和愿望,代表人民的根本利益。因此,在立法过程中,必须广泛征求各方面群众的意见,特别是要注意吸收人大代表的意见,重视发挥专家学者的作用,坚持立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合,真正体现广大人民群众的意志和愿望。

  五要加大地方性法规实施力度。法规经过千辛万苦制定出台后不是目的,关键看实施效果。要切实促进地方性法规的有效贯彻实施,加大对地方性法规的执法检查力度,每年最少组织对两件以上地方性法规开展执法检查。同时,要加大对地方性法规的宣传力度,在全社会营造知法、守法的良好氛围。

  四、几点建议

  (一)设立立法工作机构。一是成立临时法制委员会。建议由市人大常委会表决设立过渡性的人大法制委员会,设主任委员1人,由人大常委会分管领导兼任;副主任委员1人,由人大法制工作委员会主任兼任;委员3人,由市人大代表组成。到三届四次人代会上再表决正式设立,具体名单由大会主席团向人民代表大会提交并表决通过。二是设立人大立法工作委员会。建议由人大常委会办公室和人大法制工作委员会暂时履行立法工作委员会职责,先期开展有关工作,待自治区党委人大工作会议之后,根据区、市党委的统一部署,按照有关要求再成立组织机构、配置人员,开展工作。

  (二)制定五年立法工作规划和今年立法计划。由人大办公室和政府法制办牵头,起草关于征集立法议题的通知,着手制定固原市五年立法规划,经市委审定后按照规划实施立法。建议在今年下半年,由人大分管领导牵头,召开一次立法工作协调会;由人大办公室牵头,着手起草《固原市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定(草案)》、《固原市规章备案审查条例(草案)》;由市城管部门牵头,着手起草《固原市城市市容市貌管理条例(草案)》。

  (三)建立50-80人的立法专家库(人才库)。由人大办公室和政府法制办牵头,对全市法律专业人才、行业专业人才进行登记,建立立法专家库。

 
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